Верховный Суд пояснил, что обязанность органов местного самоуправления по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями по договорам найма не ставится в зависимость от наличия или отсутствия достаточных финансовых средств либо иных условий
Один из экспертов «Адвокатской газеты» с сожалением отметил, что решения судов об исполнении социальных обязательств могут не исполняться в определенный срок, что не отвечает критериям исполнимости и общеобязательности судебных актов. Другая указала, что разъяснения ВС имеют большое правовое значение, так как прямо указывают, при наличии каких обстоятельств лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть привлечено к ней. Третья заметила, что Верховный Суд в очередной раз подчеркнул необходимость конкретизации тех обстоятельств, которые в соответствии с КоАП исключают административную ответственность привлекаемого лица.
20 января Верховный Суд вынес Постановление № 12-АД25-1-К6, в котором указал, что недостаточное финансирование не является основанием, исключающим административную ответственность местной администрации за непредоставление жилья детям-сиротам. При этом ВС прекратил производство по делу в связи с истечением срока давности.
Привлечение администрации к ответственности по ч. 1 ст. 17.15 КоАП
29 мая 2023 г. на основании исполнительного листа от 15 мая 2023 г., выданного Йошкар-Олинским городским судом по делу № 2-6323/2022, было возбуждено исполнительное производство об обязании администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» предоставить С. благоустроенное жилое помещение по договору найма специализированного жилого помещения в соответствии с нормами жилищного законодательства, расположенное на территории городского округа. В установленный срок для добровольного исполнения администрация требования не исполнила.
6 июля 2023 г. судебный пристав-исполнитель Межрайонного отделения судебных приставов по исполнению особых исполнительных производств УФССП по Республике Марий Эл вынес постановление о взыскании исполнительного сбора в размере 50 тыс. руб. по исполнительному производству неимущественного характера и об установлении нового срока исполнения требований до 14 июля 2023 г.
18 июля 2023 г. заместитель мэра г. Йошкар-Олы направил письмо министру строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства и министру финансов Республики Марий Эл с просьбой о дополнительном выделении денежных средств на приобретение жилых помещений детям-сиротам с целью исполнения решений Йошкар-Олинского городского суда с приложением списка детей-сирот, в отношении которых имеются решения суда. 15 августа 2023 г. министр финансов ответил, что вопрос выделения дополнительных бюджетных ассигнований на приобретение жилых помещений детям-сиротам в 2023 г. может быть рассмотрен положительно при гарантированном полном освоении денежных средств в 2023 г.
Месяц спустя первый заместитель министра строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства республики ответил, что ведомство попросит мэра взять на контроль освоение денежных средств, выделенных на реализацию мероприятий по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот, а также направить до 31 августа 2023 г. гарантийное письмо об обеспечении 100% кассового исполнения и предоставления жилых помещений детям-сиротам в 2023 г. Вопрос дополнительного выделения средств будет рассмотрен в случае выделения дополнительных бюджетных ассигнований Республике Марий Эл либо при наличии остатков лимитов, предусмотренных на указанные цели в 2023 г., по муниципальным образованиям региона.
4 сентября заместитель мэра г. Йошкар-Олы сообщил первому заместителю министра строительства Республики Марий Эл о том, что администрация не может предоставить гарантии по освоению выделенных дополнительных средств на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот в 2023 г.
6 октября 2023 г. заместитель мэра г. Йошкар-Олы обратился к министру финансов Республики Марий Эл вновь с просьбой о дополнительном выделении денежных средств на приобретение жилых помещений детям-сиротам. 10 октября 2023 г. министр финансов ответил, что в связи с отсутствием гарантий по освоению денежных средств в 2023 г. и отказом администрации от дополнительных денежных средств бюджетные ассигнования, предусмотренные бюджету городского округа «Город Йошкар-Ола» на приобретение жилых помещений детям-сиротам в целях исполнения судебных решений в 2023 г., уменьшены. При этом министр финансов республики отметил, что рассмотрение вопроса выделения дополнительных средств бюджету г. Йошкар-Ола в 2023 г. на указанные цели возможно при предоставлении гарантий Минстроя Республики Марий Эл в части полного освоения дополнительно выделенных денежных средств в 2023 г., а также при гарантированном предоставлении в 2023 г. данных жилых помещений в собственность детям-сиротам.
8 ноября 2023 г. судебный пристав-исполнитель возложил на администрацию городского округа обязанность в срок до 21 ноября 2023 г. исполнить решение Йошкар-Олинского городского суда, а именно предоставить С. благоустроенное жилое помещение по договору найма специализированного жилого помещения, а также предоставить 22 ноября 2023 г. документы, подтверждающие исполнение решения суда. Однако в установленный срок требования исполнительного документа не были исполнены.
Врио начальника отделения – старший судебный пристав специализированного отделения судебных приставов по Республике Марий Эл Главного межрегионального специализированного управления ФССП постановлением от 29 ноября 2023 г. признал администрацию виновной по ч. 1 ст. 17.15 КоАП и взыскал штраф в размере 30 тыс. руб.
Распоряжением правительства Республики Марий Эл от 28 декабря 2023 г. № 2010-р были увеличены бюджетные ассигнования республиканского бюджета министерству строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства на 2023 г. на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
Судья Йошкар-Олинского городского суда решением от 25 января 2024 г. оставил постановление старшего судебного пристава от 29 ноября 2023 г. без изменений. Однако Верховный Суд Республики Марий Эл отменил постановление должностного лица и решение судьи и прекратил производство по делу на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Он пришел к выводам о том, что у администрации отсутствовало свободное жилье специализированного жилого фонда, которое могло быть предоставлено С. в установленные сроки, ею принимались необходимые меры для обеспечения исполнения решения суда, вынесенного по делу № 2-6323/2022, неисполнение этого решения произошло из-за недостаточного финансирования. С такими выводами согласилась кассация.
ВС РФ указал на ошибку апелляции и кассации, но прекратил производство по делу ввиду истечения сроков давности
Не согласившись с судебными актами, судебный пристав обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ. Изучив материалы дела, ВС РФ отметил, что отсутствие вины лица, привлекаемого к административной ответственности, в совершении конкретного правонарушения является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу о таком административном правонарушении. В случае если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом местного самоуправления вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего бюджета субъекта РФ, соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и при этом бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц подлежит прекращению. При этом по каждому делу об административном правонарушении подлежат выяснению все обстоятельства, имеющие значение для его правильного разрешения (Определение КС от 26 сентября 2024 г. 2545-О).
Ссылаясь на правовую позицию Конституционного Суда, изложенную в Постановлении от 30 июля 2001 г. № 13-П, Верховный Суд РФ разъяснил, что правоприменитель обязан обеспечить должнику возможность надлежащим образом подтвердить, что нарушение установленных сроков исполнения исполнительного документа вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне его контроля, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения обязанности.
ВС РФ установил, что администрации не отказывали в выделении дополнительных бюджетных ассигнований на приобретение жилых помещений детям-сиротам в целях исполнения судебных решений в 2023 г., данный вопрос мог быть рассмотрен положительно при гарантированном полном освоении денежных средств в 2023 г., однако такие гарантии администрацией предоставлены не были, в связи с чем бюджетные ассигнования, предусмотренные бюджету городского округа «Город Йошкар-Ола» на приобретение жилых помещений детям-сиротам в целях исполнения судебных решений в 2023 г., были уменьшены.
Таким образом, указал Верховный Суд РФ, вывод судьи ВС Республики Марий Эл о том, что администрацией принимались необходимые меры для обеспечения исполнения решения Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл, вынесенного по гражданскому делу, являлись преждевременными. Более того, согласно п. 48 Постановления Пленума ВС РФ от 29 марта 2016 г. № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» не могут рассматриваться в качестве оснований, оправдывающих нарушение разумных сроков судопроизводства или исполнения судебного акта, обстоятельства, связанные, в том числе, с отсутствием необходимых для исполнения денежных средств. Следовательно, недостаточное финансирование не является основанием, исключающим административную ответственность администрации в совершении вмененного административного правонарушения. Возложенная на органы местного самоуправления обязанность по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений не ставится в зависимость от наличия или отсутствия достаточных финансовых средств либо иных условий.
Верховный Суд РФ указал, что в материалах дела не содержатся, а апелляция в своем решении не привела доказательства того, что администрация нарушила установленные сроки исполнения исполнительного документа в связи с чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами или другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне ее контроля, при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от нее в целях надлежащего исполнения обязанности. Вывод второй инстанции о том, что должником принимаются своевременные, необходимые и достаточные меры по исполнению решения суда, сделан без учета всех обстоятельств дела.
ВС РФ отметил, что С. 22 июня 2020 г. на основании решения управления образования администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» был включен в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подлежащих обеспечению жилыми помещениями специализированного жилого фонда городского округа «Город Йошкар-Ола» по договору найма специализированных жилых помещений, следовательно, администрация знала о том, что он относится к категории детей-сирот и имеет право на получение жилья.
В связи с этим Верховный Суд РФ признал, что меры по всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела судьей ВС Республики Марий Эл не были приняты. Такое разрешение дела не отвечает установленным ст. 24.1 КоАП задачам производства по делам об административных правонарушениях, подчеркнул Суд.
Вместе с тем ВС РФ указал, что обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения в отношении администрации дела об административном правонарушении, имели место 22 ноября 2023 г., следовательно, срок давности привлечения к ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП для данной категории дел, на момент рассмотрения жалобы истек. Учитывая, что решением судьи ВС Республики Марий Эл от 18 марта 2024 г., оставленным без изменения кассацией, акты должностного лица административного органа и судьи городского суда отменены, производство по делу прекращено на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП в связи с отсутствием в действиях администрации состава правонарушения, а срок давности привлечения к ответственности на момент рассмотрения настоящей жалобы истек, то возможность возвращения дела на новое рассмотрение, возобновления производства по делу и правовой оценки действий лица, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении прекращено, на предмет доказанности состава административного правонарушения утрачена.
Таким образом, Верховный Суд отменил решения апелляции и кассации. Также было отменено постановление должностного лица и суда первой инстанции, поскольку иное ухудшало бы положение лица, в отношении которого производство по делу прекращено.
Эксперты прокомментировали выводы Верховного Суда
Председатель правления РО МОО «Ассоциация ветеранов Службы судебных приставов» Алексей Шарон рассказал, что проблема принудительного исполнения социальных обязательств периодически возникает с 1990-х гг. Аналогичным образом не исполнялись решения суда по выплате детских пособий, компенсаций по приобретению книгоиздательской продукции учителям и т.п. «Суды выносили решения, но они не исполнялись годами по аналогичным алгоритмам: “нет возможности”, “мы за это не отвечаем”, “у нас этого нет” и т.д. Решения стали исполняться эффективно после удовлетворения исков взыскателей в Европейском Суде по правам человека. Значительные компенсации, выплаченные из бюджета РФ (2–5 тыс. евро в пользу одного заявителя) в пользу взыскателей, изменили и законодательство об исполнении решений суда», – рассказал он.
Алексей Шарон заметил, что ситуации похожи: решение суда не исполняется, государство само не может организовать исполнение решение своего государственного суда, ссылаясь на внутренние сложности. «К сожалению, в данном случае решение суда может не исполняться в определенный срок, что не отвечает критериям исполнимости и общеобязательности судебных актов. Судебный пристав в своей работе никаких ошибок не допустил. Постановление о наложении штрафа отменено в связи с длительным рассмотрением дела в суде и истечением сроков привлечения к административной ответственности. На мой взгляд, необходимо значительное увеличение сроков давности для привлечения к административной ответственности по ст. 17.15 КоАП – до 10 лет, тогда на одну уловку у должников станет меньше», – полагает он.
Председатель Первой коллегии адвокатов Республики Марий Эл Ольга Полетило указала, что обеспечение жильем детей-сирот гарантировано законодательством РФ и относится к обязательствам субъектов РФ. «Довольно часто регионы делегируют государственные полномочия на обеспечение детей-сирот жильем органам местного самоуправления. В Республике Марий Эл к 2024 г. жильем обеспечено 949 детей-сирот, а в 2025 г. новые квартиры получит еще 191 человек, на что уже выделено 572,6 млн. руб. Однако нередко отстаивать свое право на получение жилья детям-сиротам приходится в суде. Исполнения решения также приходится ждать длительное время, прибегая к исполнительному производству», – отметила она.
Ольга Полетило обратила внимание: Верховный Суд еще раз подчеркнул, что отсутствие финансирования у органов местного самоуправления, в том числе на приобретение жилья для детей-сирот, не имеет правового значения для констатации нарушения права на исполнение судебного акта в разумный срок. Ранее в п. 48 Постановления Пленума ВС от 29 марта 2016 г. № 11 также было разъяснено, что не могут рассматриваться в качестве оснований, оправдывающих нарушение разумных сроков судопроизводства или исполнения судебного акта, обстоятельства, связанные, в том числе, с отсутствием необходимых для исполнения денежных средств. Верховный Суд также указал, что недостаточное финансирование не является основанием, исключающим административную ответственность администрации в совершении вмененного правонарушения. И обеспечение органами местного самоуправления обязанности по предоставлению жилья детям-сиротам по договорам найма специализированных жилых помещений не ставится в зависимость от наличия или отсутствия достаточных финансовых средств либо иных условий. Она считает, что такое разъяснение имеет большое значение для тех детей-сирот, которые длительное время не могут получить положенное им жилье, а также для адвокатов и практикующих юристов, так как дает возможность обращения к судебным приставам для исполнения решения суда и применения ответственности к должнику в случае нарушения сроков исполнения решения.
Ольга Полетило отметила: ВС указал, что освобождением от административной ответственности могут быть признаны чрезвычайные, объективно непреодолимые обстоятельства или другие непредвиденные, непреодолимые обстоятельства, или другие непреодолимые препятствия, находящиеся вне ее контроля, при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от правонарушителя в целях надлежащего исполнения обязанности. «Данные разъяснения также имеют правовое значение, так как прямо указывают, при наличии каких обстоятельств лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть привлечено к ней. Верховный Суд еще раз напомнил о необходимости правильного применения норм закона нижестоящим судам, которые вменили незаконные и необоснованные решения», – заключила она.
Старший юрист КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Фатима Зангиева напомнила, что 26 декабря 2024 г. в КоАП была введена ч. 5 ст. 24.5, предусматривающая такое основание для прекращения производства по делу об административном правонарушении, как выделение субвенции на осуществление таких полномочий в размере, недостаточном для их осуществления, что приводит к неисполнению или ненадлежащему исполнению таких полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Она заметила, что Верховный Суд РФ в очередной раз подчеркнул необходимость конкретизации тех обстоятельств, которые в соответствии с КоАП исключают административную ответственность привлекаемого лица.
Вышестоящая инстанция справедливо отметила, что соблюдение обязанностей, возложенных на муниципальные образования, не может ставиться в зависимость от постоянного или дополнительного финансирования, что полностью соответствует конституционным принципам, а также задачам законодательства об административных правонарушениях, полагает эксперт.
Фатима Зангиева обратила внимание на особенность производства по делам об административных правонарушениях. С одной стороны, вышестоящая инстанция делает вывод о виновности привлекаемого лица в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 17.15 КоАП, а с другой – прекращает на основании п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП производство по делу об административном правонарушении в связи с истечением срока давности. Действующие нормы КоАП не позволяют суду, рассматривающему жалобу или протест на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, в таком случае отменить судебные акты, которыми производство по делу было прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения. «Указанное свидетельствует о необходимости всестороннего рассмотрения дел нижестоящими инстанциями, поскольку в ином случае при рассмотрении жалобы на постановление за пределами срока давности привлечения к административной ответственности исключается дальнейшее административное преследование, что также соотносится с позицией Конституционного Суда», – пояснила она.